营商环境评价体系研究——世行、国家发改委、北京市指标的比较分析

近年随着世界银行全球营商环境评价(简称“世行评价”)工作持续开展，我国深入推进“放管服”改革，持续优化营商环境，取得显著成效，营商环境全球排名继2018年从此前78位跃至46位，2019年再度升至第31位，连续两年入列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。为提升我国营商环境整体水平，自2018年始，国家、省市均陆续开展营商环境评价工作，考核评价成为政策落实重要“指挥棒”。

本文从全球—国家—省市三个层级系统研究不同指标体系，分析世行、国家及省市(以北京市为例)三大评价体系的异同。从评价内容看，国家和北京指标以世行指标为核心，同时结合国家、区域特点逐步扩展。从评价方式和评价主体看，三类评价均侧重企业问卷调查。基于三类评价体系研究，民生智库从响应评估、对标优化、打造品牌、企业服务四个层面入手，探索持续优化营商环境的相关建议。

一、世行、国家及北京三类评价简介

从评价组织看，世行评价由世界银行营商环境小组组织开展，国家评价由国家发改委法规司牵头组织，北京评价由北京市商务局联合北京市统计局共同开展;从评价频次看，三类评价均为每年开展一次。项目评价背景、评价组织、主要评价内容等详见下图所示：

图1：三类评价简介

从指标数量看，世行评价指标内容相对最少，2019年度评价共涉及12个(其中便利度指标为10个，劳动力市场监管和政府采购不参与便利度计分与排名，)一级指标，49个二级指标;北京指标数量最多，涉及25个一级指标，88个二级指标，国家指标数量居中。从评价范围看，世行评价覆盖全球经济体;国家评价针对全国，抽取部分城市参评;北京评价覆盖北京全市。具体指标数量及评价范围详见下图所示：

图2：三类评价2019年度指标数量及评价范围

二、三类评价对比分析

(一)评价内容对比分析

1.三个指标体系重点：企业生命周期—对企政务服务—经济社会运行

世行评价指标体系主要围绕企业生命周期设计。世行评价以样本经济体中中小企业为研究对象，衡量企业整个生命周期中，对其经营活动有重要影响的相关法律法规政策，以此评估该经济体在法律法规监管下，是否营造出有利于经济实体设立及经营的商业环境。指标的构建主要围绕企业，尤其是中小企业的设立与运营的环境制度，考虑营商的便捷度、公允性与成本状况。

国家评价指标体系增加了对企政务服务。国家评价在世行评价指标基础上，结合我国实际情况，考察衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现城市高质量发展水平三方面情况，关注对企政务服务，构建中国特色、国际可比的指标体系。

北京评价指标体系扩大到经济社会运行主要指标。北京市着力提升经济社会发展水平，在国家评价指标基础上，结合北京市实情，增加了经济社会运行内容考核，从工作导向、问题导向、结果导向三个维度进行评价。详见下图所示：

图3：三类指标体系内容对比

2.三个指标体系关系：以世行指标为核心，逐步扩大

(1)世行与国家评价对比：超半数一级指标重合，相同指标内容略有差异

世行评价指标：共计12个指标。包括开办企业、办理建筑许可、获得电力、登记财产、纳税、跨境贸易、办理破产、获得信贷、保护中小投资者、执行合同、劳动力市场监管、政府采购，其中劳动力市场监管及政府采购不参与2019年世行评分。

国家评价指标：增加对企政务服务6个指标。国家指标在世行指标基础上增加了获得用水用气、招标投标、政务服务、知识产权保护和运用、市场监管、包容普惠创新6个指标。

世行与国家相同指标评价内容略有差别。国家指标中开办企业、办理建筑许可等6项指标增加了便利度评价，其中，获得电力增加了电力价格，获得信贷减少了信用局覆盖率;办理破产减少了结果评价指标;纳税、保护中小投资者、执行合同三项指标与世行指标一致。

(2)北京与国家评价对比：新增两大类指标，相同指标内容有所差异

北京评价指标：在国家指标基础上增加了工作导向及结果导向指标。工作导向指标包括落实市委市政府重大决策部署及加分项、减分项三个二级指标。结果导向指标包括经济活力、科技创新、依法行政和基础环境四个二级指标。

国家与北京相同指标评价内容略有差异。对比国家指标内容，北京指标中开办企业、办理建筑许可等13项指标缩减了部分内容，如流程、费用、质量指数等;有9项指标增加了部分内容，如满意度等;此外，纳税、跨境贸易、劳动力市场监管、招标投标4项指标内容未参考国家对应指标内容。

(二)评价方式和评价主体对比分析

以企业问卷调研为核心。三类评价方式均以企业问卷调研为主，世行主要对企业、律师、中介机构等进行问卷调研及查核;国家的数据采集和数据验证均主要采用企业调查方式获取;北京问题导向指标评价主要来源于企业问卷调研。世行评价标准为对标全球营商环境最优，国家评价标准为对标国内最优，北京评价标准为对标北京市营商环境最优。详见下图所示：

图4：2019年三类评价方式和评价主体概况

1.世行评价方式：“问”与“查”结合

世行评价以企业问卷调查为主，以官方文件为辅证。“问”是指向中小企业、律师事务所、会计师事务所、建筑师事务所、报关公司等营商人士发放问卷，“查”是指查阅每个问题相应法律法规或规范性文件，以确保被测评经济体的相关举措具有拘束力，可以普遍适用和反复适用。

2.国家评价方式：数据采集与验证相结合

国家评价通过分类采集数据，多方验证。如世行指标及“获得用水用气”指标数据通过“假设案例”和真实案例采集;“市场监管”“知识产权保护”等指标数据从相关部门采集;其余指标数据通过选择样本企业和部门填报，委托专业评价机构选择相关部门及企业开展访谈，复核采集数据。通过引入会计师事务所、律师事务所、税务事务所、工程咨询公司、工程代建公司、报关行、货代船代公司以及其他相关中介公司等第三方，印证部门和企业填报数据，确保评价数据真实客观，评价结果实事求是。

3.北京评价方式：问卷调查、填报资料及提供数据相结合

北京主要以问卷调查、各区填报资料、市相关部门提供数据为主开展考评。工作导向指标由各区填写网上问卷及提交验证材料，通过材料核验进行评分，其中，减分项指标由市相关部门提供数据为各区评分;问题导向指标主要通过企业、律师等问卷调查、市相关部门提供数据等进行评分，其中，获得信贷指标由市相关部门提供数据进行评分;结果导向指标由市相关部门提供数据进行评分。

三、智库观点：持续优化营商环境四大建议

图5：持续优化营商环境四大建议

(一)基础版：与专业机构合作提前做好培训等迎评工作准备

一是全面摸底调研，找准问题，整改到位。系统梳理评价低分事项清单，分析主要影响因素，深挖原因，研判本地对标各级评价指标的不同水平，明确差距。挖掘难点痛点和不足，在综合研究基础上形成整改对策建议，督促问题清单各项工作整改到位。

二是开展迎评工作培训，做好迎评准备工作。针对问题清单，找准失分点，与第三方专业机构合作开展营商环境迎评工作培训，对评价内容、评价方法、部门资料填报注意事项、验证材料提交等进行主题培训。形成“知问题”、“改问题”、“促提升”、“重准备”工作闭环，全面提升营商环境工作成效。

(二)优化版：坚持以世行评价为核心，对标最优，持续优化

一是以世行指标为核心，跟随政策升级路径，持续优化营商环境。世行评价指标是国家评价及北京评价的核心内容之一，围绕国家、各省市营商环境进阶版政策，对标世行评价结果最优水平，高标准、严要求，狠抓落实，加快提升世行评价指标内容的落实成效。

二是阶梯式对标对表演化推进，逐步实现营商环境国内领先。每个城市的营商环境工作基础各异，对照世行评价指标，结合自身当前现实水平，从近及远，从易及难，采取阶梯式对标对表参考学习，如“本省营商环境先进城市——全国其他营商环境先进城市——北京和上海”，逐步动态调整，进阶超越，实现营商环境国内领先。

(三)进阶版：结合本地重点工作，突特色，建优势，造品牌

一是系统梳理本地营商环境工作，找准特色定位。在践行国家营商环境相关政策的同时，结合本省工作要求与本地工作条件基础，找准营商环境工作特色及定位，确定营商环境工作基调和主线，找准发力点，探索试点，放大工作特色，坚固营商环境工作内核，保障营商环境工作有方向、有抓手、有成效。

二是逐步建立本地营商环境优势，打造工作品牌。研究总结本地营商环境的优势基础，补短板，促提升，打造营商环境工作品牌，如北京市开发“e窗通”平台企业开办全程网上办，上海市打造“一网通办”创新等，制定营商环境品牌提升行动计划，推动营商环境工作加速优化，扩大营商环境品牌吸引力和辐射圈。

(四)高阶版：做好服务响应需求，逐步减少企业“行政负担”

一是做好各项涉企服务，持续完善政策，提升企业满意度。企业需求是优化营商环境的出发点也是回归点,企业评价是落实效果的最直接反馈，从企业需求出发，抓好各项政策落实，建立并完善多元有效的政企互动机制，动态收集、响应企业需求，不断优化完善营商环境政策举措，想企业所想，应企业做需，做好企业全生命周期服务工作。

二是综合考虑企业需求，切实减少企业“行政负担”。营商环境不仅是行政审批的环节、时间、成本优化，更包括“政策学习成本”、“遵守相关规章制度的合规成本”以及“整个过程的心里成本”的优化，我国目前企业的“行政负担”还有较大压缩空间，需进一步深化改革，从政策学习、合规成本等角度重点减少企业“行政负担”，持续优化营商环境。

(文\民生智库政策与战略研究中心 张洪云 朱兰香 李 璐)

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